Wien, 8. April 2008 Rede/Interview

"Der Sicherheitsrat soll ein besseres Organ werden" – Interview mit Staatssekretär Hans Winkler zur Kandidatur Österreichs im UN-Sicherheitsrat in der "Presse"

"Die Presse" vom 8. April 2008

Außenamts-Staatssekretär Hans Winkler will "Herrschaft des Rechts" stärken.

Interview: Wolfgang Greber

Die Presse: Auf Anregung Österreichs wurden 17 Empfehlungen erarbeitet, wie der Sicherheitsrat die "Rule of Law" fördern soll. Deren Succus ist?

Winkler: Erstens, dass der Sicherheitsrat auch an die UN-Satzung und ans Völkerrecht, vor allem Jus Cogens, gebunden ist. Zweitens, dass er in den letzten Jahren in Feldern tätig wurde, die in der Satzung nicht vorgesehen waren. Es bedarf also einer Art Bewusstseinsbildung, dass auch hier das Völkerrecht einzuhalten ist.

Eine Anregung ist, dass er nicht zu oft der Versuchung zu "Shortcuts" folgt: Sicher ist es leichter, per Kapitel-VII-Resolution Recht zu setzen, als den normalen Weg über einen multilateralen Vertrag zu gehen. Der Weg zum Internationalen Strafgerichtshof war zäh: Konferenz, Ratifikation, es dauerte Jahre. Der Jugoslawien-Strafgerichtshof wurde per Sicherheitsratsbeschluss geschaffen: Es verlockt, aber der Weg, wo alle mittun, überzeugt mehr. Oder Individual-Sanktionen (beginnend mit den Irak-Sanktionen 1991, Anm.). Der Rat setzt etwa eine Person auf eine Liste mit dem Verbot, mit ihr zu handeln: Das ist ein Eingriff in Grundrechte ohne ordentliches Verfahren und Rechtsmittel.

Die Presse: Der Sicherheitsrat ist ein eminent politisches Gremium. Wieso sollte es sich durch Völkerrecht fesseln lassen?

Winkler: Entschuldigung, aber das ist wie beim Verfassungsgerichtshof, der durch die Bundesverfassung gebunden ist, obwohl er sie interpretiert. Keiner im System der UN soll jenseits des Völkerrechts stehen. Der Rat repräsentiert auch die Weltgemeinschaft: Österreich säße dort nicht nur als Land, sondern auch als Vertreter der Weltgemeinschaft und muss darauf achten, dass das Völkerrecht einhalten wird.

Die Presse: Empfehlung 1 mahnt, die Sicherheitsratsbeschlüsse mögen im Völkerrecht wurzeln. Hat er denn bisher rechtswidrig gehandelt?

Winkler: Es gibt kein Organ, das festzustellen; theoretisch könnte es der Internationale Gerichtshof über Antrag der Generalversammlung, das ist aber unwahrscheinlich und noch nie passiert. Meine Ansicht oder die eines Staates ist unerheblich. Ich kann behaupten, der Beschluss X sei rechtswidrig, aber das ist so wenig überprüfbar wie wenn ich sage, der Verfassungsgerichtshof habe falsch entschieden.

Die Presse: Juristische Laien sagen, das Völkerrecht sei schwammig, die Subjekte hielten sich nur nach Laune daran.

Winkler: Ich widerspreche. Das trifft angesichts der aktiveren Rolle des Sicherheitsrats noch weniger zu als im Kalten Krieg. Das Bewusstsein, dass sich Staaten an Regeln halten, ist stärker, was nicht heißt, dass es alle tun, siehe Irak-Krieg. Der UN-Gipfel 2005 stellte die "Responsibility to protect" fest: Staaten müssen sorgen, dass Menschen- und Völkerrecht eingehalten wird; man kann sie aber nicht wie im Inland vor Gericht zerren. Ich bedaure, dass sich früher gerade große Staaten eher der Jurisdiktion des IGH unterwarfen. Frankreich, USA, Großbritannien haben wie wir die Jurisdiktion des IGH vorbehaltslos anerkannt, falls Gegenseitigkeit herrscht. Später haben sie das zurückgezogen oder eingeschränkt.

Die Presse: Was eigentlich für eine Aufweichung des Völkerrechts spricht.

Winkler: Da gebe ich Ihnen Recht. Wir haben ja etwa die Frage untersucht, ob wir Tschechien klagen können vor dem IGH. Antwort: Nein, weil die sich nicht unterworfen haben. Das ist zu bedauern.

Die Presse: Welcher Teil des Völkerrechts hat sich zuletzt am stärksten verfestigt?

Winkler: Ich denke der Menschenrechtsschutz. Ich erinnere an die Pakte und die Zusatzprotokolle, die Individualbeschwerden ermöglichen, an die Wiener Weltkonferenz 1993 über Menschenrechte und viele seither kreierte Instrumente.

Die Presse: Die Menschenrechtspakte stammen doch aus den 1960er-Jahren.

Winkler: Ja, aber die Zusatzprotokolle sind weit jünger und noch nicht generell akzeptiert. Zum Rechtsschutz gehört unserer Meinung nach die Durchsetzungsmöglichkeit; und dass es Pakte gibt, die nur Staaten binden, sagt noch nicht, was der Einzelne im eigenen Land an Durchsetzungswegen hat. Und die Zusatzprotokolle gibt es zu vielem: zu Frauenrechten, zu Folter, zu bürgerlichen Rechten.

Die Presse: Wo gab es noch Fortschritt?

Winkler: Der allgemein akzeptierte Grundsatz der "Responsibility to protect" scheint mir wichtig, da er die primäre Verantwortung der Staaten festhält und subsidiär die der Weltgemeinschaft. Dazu die seither von der Generalversammlung akzeptierten Regeln zur Staatenverantwortlichkeit, ein epochales Vorhaben: Regeln, welche Verantwortung Staaten haben und was passiert, wenn sie verletzt werden. Stichwort: Intervention in Menschenrechtsfällen versus Prinzip der Nichteinmischung. Das System funktioniert leider nicht immer.

Die Presse: Bei den Übergriffen im Sudan war es eine ewige Geschichte, bis man Sudans Ja zur Intervention von Afrikanischer Union und UNO hatte. Wäre es nach jenem System nicht unnötig gewesen, Khartum zu fragen?

Winkler: Man muss unterscheiden zwischen der Ultima Ratio der Gewalt gegen Rechtsbrecher und dem vorrangigen Prinzip der Zustimmung des Staates zur Friedensmission; Peacekeeping setzt diese voraus. Der Sicherheitsrat ist für die Wahrung von Frieden und internationaler Sicherheit zuständig; bei inneren Unruhen wie im Kosovo war er das nur deshalb, weil Flüchtlingsströme die internationale Sicherheit gefährdeten. Für bloß innerstaatliche Menschenrechtsverletzungen hat er keine Kompetenz.

Die Presse: Vorschlag 5 sagt, der Rat solle Sachen an den Internationalen Strafgerichtshof überweisen. Russland, die USA und China sind da nicht dabei.

Winkler: Sicher ist es kaum durchsetzbar, aber es muss Bewusstseinsbildung geben. Nur weil man etwas nicht gleich durchsetzen kann, soll man nicht die Hände heben und sagen "Ich kann nichts tun". Man soll deshalb nicht schweigen.

Die Presse: Was wird dieser Bericht erreichen?

Winkler: Die Einsicht vieler, dass Österreich sich für diese Dinge einsetzt. Wir wollen eine internationale Diskussion anstoßen, damit aus dem Sicherheitsrat ein besseres Organ im Sinne der Herrschaft des Rechts wird. Da sind wir Idealisten.