Rede von Staatssekretär Hans Winkler beim Symposium Internationale Sicherheit, Menschen¬rechte und "Rule of Law"

Lieber Kurt, liebe Erika,
meine sehr verehrten Damen und Herren,
Kolleginnen und Kollegen, Freunde und Freundinnen! 

In den zweieinhalb Jahren, in denen ich jetzt die Funktion eines Staatssekretärs ausübe, habe ich bereits eine ganze Reihe an Vorträgen zu unterschiedlichsten Themen gehalten. Nie jedoch habe ich vor so vielen Menschen gesprochen, die mein berufliches, aber auch privates Leben so beeinflusst haben, wie viele von Ihnen, die heute hier sind. Jeder einzelne hat mich in irgendeiner Form geprägt. Wenn ich jetzt einige Namen nenne, dann bin ich mir natürlich der unzulässigen Diskriminierung bewusst.

Hans Peter Neuhold, der mir, ebenso wie Karl Zemanek, die Liebe zum Völkerrecht - spät, aber doch - an der Diplomatischen Akademie, eingeimpft hat. Eine Liebe, die mich bis heute nicht losgelassen hat. Es war Hans Peter Neuhold, der letztlich dafür verantwortlich ist, dass ich meine Karriere vor 34 Jahren im Völkerrechtsbüro begonnen habe. Er hat dem damaligen Leiter des Völkerrechtsbüros, Erik Nettel - an den ich auch heute erinnern möchte und der leider nicht mehr unter uns ist - den Vorschlag gemacht, mich ins Völkerrechtsbüro zu übernehmen. Das war am 1. März 1970!

Karl Zemanek, der in mir das Interesse zum Multilateralismus geweckt hat, begonnen mit einer Simulation einer Sitzung der UNO Generalversammlung in der Diplomatischen Akademie. Als ich dann etwas später einmal tatsächlich als Teil einer österreichischen Delegation in der Generalversammlung der UNO saß, wurde mir bewusst, dass sich vieles in der Realität gar nicht so anders abspielt, als wir es in der DAK "gespielt" hatten.

Ein Mensch hat mich jedoch in meinem beruflichen Fortkommen wahrscheinlich mehr geprägt als irgendjemand anderer. Lieber Kurt, Du warst für mich ein Mentor, Lehrer und väterlicher Freund. Du warst jemand, der Werte, aber auch professional skills vermittelt hat. Von den vielen Dingen, die ich von Kurt Herndl gelernt habe, möchte ich etwas ganz besonders hervorheben: die Kunst der Kommunikation. Ich habe bei Kurt Herndl gelernt, wie wichtig es ist, in unserer Ausdrucksweise auf Formulierungen zu achten. Damit meine ich nicht nur die Formulierung von Texten, sondern auch die die Wiedergabe von Ideen und von Gehörtem. Dass Du diese Kunst der Kommunikation nicht nur im Deutschen, sondern auch im Französischen und Englischen perfekt beherrscht, darum beneide ich Dich heute noch. Du hast Dich Zeit Deines Lebens auch mit einem Thema beschäftigt, das auch mir immer wichtig war und auch noch heute für meine Arbeit von Bedeutung ist - die Frage der Einhaltung und Beachtung der Menschenrechte. Schließlich und endlich war es mir auch eine wirkliche Ehre und Freude, Deine liebe Frau Erika kennen zu lernen. In der Zwischenzeit weiß ich, wie wichtig funktionierende Beziehungen nicht nur im privaten Bereich, sondern auch für das Berufsleben sind.

Meine Damen und Herren!

Ich wurde gebeten heute über ein Thema zu sprechen, über das wahrscheinlich 90 Prozent der hier Anwesenden besser Auskunft geben könnten. Ich möchte daher die nächsten Minuten dazu nützen dieses Thema eher anhand von praktischen Erfahrungen und nur mit wenigen Schlaglichtern zu beleuchten. Zu fundierten Ausführungen fehlt die Zeit, die heutige Veranstaltung ist wohl auch nicht als eine streng wissenschaftliche Auseinandersetzung gedacht. Da ich heute nicht als Staatssekretär eingeladen worden bin, sondern als Freund, Mitstreiter, Schüler und auch einer der Nachfolger von Kurt Herndl, ist es mir wichtig zu betonen, dass ich hier meine sehr persönliche Meinung wiedergebe und nicht notwendiger Weise die des Ministeriums.

Wenn man über das Thema "Rule of law" in den heutigen internationalen Beziehungen spricht - man sollte übrigens eher von "Herrschaft des Rechts" als von "Rechtsstaatlichkeit" sprechen - wird man schnell als Zyniker angesehen. Man wird natürlich sofort daran erinnert, was sich im Iran, im Irak, in Afghanistan, im Sudan, in China - ich könnte das jetzt beliebig fortsetzen - abspielt. Sicherheitsresolutionen werden missachtet, Krieg wird ohne Mandat des Sicherheitsrates geführt, die Staatengemeinschaft ist gegen die Missachtung von Resolutionen des Sicherheitsrates machtlos. Sie kennen die Bilder und die zahlreichen Berichte. Ich brauche darauf nicht im Detail eingehen.

Hinzu kommt, dass die internationalen Beziehungen über die Jahre wesentlich komplexer geworden sind. Wir haben es heute nicht nur mehr mit Staaten zu tun, wir haben es in vielen Bereichen auch mit non-state actors zu tun, die auch in gewisser Weise völkerrechtlich relevant handeln können. Man könnte also meinen, die internationalen Beziehungen entwickeln sich hauptsächlich unter Missachtung der Herrschaft des Rechts.

Meine sehr verehrten Damen und Herren, liebe Freunde!

I beg to differ. Ich behaupte, dass gerade in den letzten 15 bis 20 Jahren die Herrschaft des Rechts auch erhebliche Fortschritte gemacht hat. Wir müssen uns darüber im Klaren sein, dass dort, wo es Fortschritte gibt, auch Rückschritte gemacht werden. Fortschritte und neue Perspektiven eröffnen neue Probleme. Das heißt aber nicht, dass diese neuen Entwicklungen und Fortschritte deswegen schlecht sind oder umgehend in Frage gestellt werden sollten. Schauen wir uns einmal die neuen Entwicklungen in den internationalen Beziehungen an, die die Frage der Herrschaft des Rechtes nachhaltig beeinflusst und geprägt haben:

Das System der kollektiven Sicherheit, wie es die Gründerväter der Vereinten Nationen in der Satzung der Vereinten Nationen festgelegt haben, hat in den ersten 45 Jahren des Bestehens der Organisation nie so funktioniert, wie es vorgesehen war, übrigens auch nicht im Korea-Krieg, wie manchmal behauptet wird. 1990 gab es jedoch eine Wende, da ab diesem Zeitpunkt der Sicherheitsrat zum ersten Mal wirklich zu dem Organ geworden ist, das es eigentlich sein sollte, nämlich die Institution, die hauptverantwortlich für die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit ist. Dass sich auch seither vieles wieder in die andere Richtung verändert hat, sei allerdings auch unbestritten.

Was ist also 1990 passiert? Nach der Invasion des Irak in das unabhängige Mitglied der Vereinten Nationen Kuwait - ein klarer Bruch des Völkerrechts - ging der Sicherheitsrat, der zum ersten Mal in seiner Geschichte im Falle einer bewaffneten Aggression nicht blockiert war, geradezu textbuchmäßig vor. Am Ende stand eine klare und unmissverständliche Autorisierung der Anwendung militärischer Gewalt, sowie die Verpflichtung aller Staaten, jene, die von dieser Autorisierung Gebrauch machten und gegen den Irak militärisch einschritten, zu unterstützen. Für Österreich bedeutete dies übrigens die Überprüfung und Adaptierung seiner jahrzehntelangen Doktrin der Vereinbarkeit von Sicherheitsratsbeschlüssen mit der Neutralität.

Nun, ich höre schon den nahe liegenden Einwand, dass der Sicherheitsrat so seither nicht mehr wieder funktioniert hat. Schnell wird auf die Sündenfälle Serbien 1999 und vor allem Irak 2003 hingewiesen. Ich gebe aber zu beachten, dass seit jener Zeit -  mit Ausnahme dieser zweifellos schwerwiegenden Fälle - praktisch jede VN Mission, auch regionale Aktionen und solche von nur einigen Staaten, die mit militärischer Gewalt einhergingen, vom Sicherheitsrat autorisiert worden. Wir sprechen hier nicht nur von Missionen, die dem klassischen Muster der Peace Keeping Operations à la Golan entsprechen, sondern auch von robusten Aktionen bis hin zu dem was man im Spektrum der Petersberger Aufgaben "friedensschaffende Aktionen" nennt.

Selbst in den beiden Ausnahmefällen, die ich vorhin genannt habe, griff der Sicherheitsrat - sobald dies politisch möglich war - ordnend und rechtsschaffend ein. Das mag den Rechtsbruch davor zwar nicht ab initio geheilt haben, rechtlich und politisch beachtlich ist das jedoch allemal. SR-Resolutionen 1472 und 1483 und natürlich 1244, was den Kosovo betrifft, sind grundlegende Resolutionen, von der gesamten Staatengemeinschaft getragen, die nach einer zugegebenermaßen chaotischen und unbefriedigenden völkerrechtlichen Situation die Dinge wieder ins rechtliche Lot bringen.

Schauen wir uns auch kurz die Anzahl der Resolutionen an. 1946 gab es 15 Resolutionen des Sicherheitsrates, 1956 elf, 1966 dreizehn, 1976 achtzehn, 1986 dreizehn und 1996 siebenundfünfzig. Im Jahr 2006 hat es 88 Resolutionen des Sicherheitsrates gegeben. Die Anzahl der Resolutionen selbst sagt natürlich nicht viel über die Qualität der Resolutionen aus, aber es ist ein wesentlicher Hinweis darauf, dass der Sicherheitsrat die Verantwortung, die ihm zukommt, verstärkt wahrnimmt. Und er tut dies in vielfältigster Weise  - er legt die anwendbaren Rechtsnormen fest, er spricht sich für den Schutz der Menschen- und Minderheitenrechte aus, er lässt Wahlen begleiten und beobachten, richtet internationale Gerichtshöfe ein und vieles andere mehr, was vor 15 Jahren noch undenkbar gewesen wäre.

Meine sehr verehrten Damen und Herren!

Ein zweiter Bereich, wo in den letzten Jahren doch unzweifelbar wesentliche Fortschritte  erzielt wurden, ist jener des Schutzes der Menschenrechte. Der Status der internationalen Menschenrechte hat sich heute im Vergleich zu vor 20, 30 oder noch mehr Jahren radikal verändert und verbessert. 1993, anlässlich der UNO Weltkonferenz für Menschenrechte in Wien wurde ein Grundsatz außer Streit gestellt, der auch heute noch als das Fundament des internationalen Menschenrechtschutzes gilt: Menschrechte und die Einhaltung der Menschenrechte ist und muss ein Anliegen der gesamten Staatengemeinschaft sein. Es gibt im Bereich der Menschenrechte keine inneren Angelegenheiten mehr. Das wird natürlich immer wieder bestritten und die Grenzen mögen fließend sein, aber der Grundsatz, wie er im übrigen auch in den ILC-Artikeln über die Staatenverantwortlichkeit zum Ausdruck kommt, ist unverrückbar.

Die Europäische Union führt heute Menschenrechtsdialoge mit China, Russland, dem Iran und anderen. Wir stellen heute in den Beziehungen, die die Europäische Union mit allen Regionen der Welt unterhält, Menschenrechte, Demokratie und good governance in den Mittelpunkt unserer Betrachtung. Natürlich müssen wir uns mit dem Argument auseinandersetzen, dass es dennoch immer wieder zu Verletzungen der Menschenrechte kommt und die notwendigen Schlussfolgerungen daraus ziehen. Aber man sollte das internationale System des Menschenrechtsschutzes deshalb nicht in Frage stellen. Wir haben ja auch Morde und werden deshalb nicht in Frage stellen, dass eine Bestimmung, die Mord verbietet, Sinn macht.

Die Sorge um die Menschenrechte stellt heute eine ganz wesentliche Komponente der internationalen Beziehungen dar und ist damit ein ganz wesentlicher Aspekt der Herrschaft des Rechts. Die Menschenrechte haben sich in einer Weise weiterentwickelt, wie wir das noch vor wenigen Jahren nicht für möglich gehalten hätten. Ich möchte an dieser Stelle auch an etwas erinnern, was mir sehr wichtig erscheint und was in der Öffentlichkeit eigentlich nie wirklich angekommen ist - die Anpassung der internationalen Regeln über die Verantwortlichkeit von Staaten an diese neuen Gegebenheiten. Die Evolution dieser Regeln über die Staatenverantwortlichkeit berücksichtigt, dass die Frage der Einhaltung der Menschenrechte auf einer Stufe mit anderen zwingenden völkerrechtlichen Regeln steht. Auf die Anerkennung  des Prinzips der „responsibility to protect“ verweise ich hier ohne auf diesen spannenden  - und komplexen – Grundsatz näher eingehen zu können. Nur ein caveat, damit keine Missverständnisse entstehen: ein militärisches Interventionsrecht ("humanitarian intervention") unter Umgehung oder Missachtung des Sicherheitsrates lässt sich daraus nicht, oder nur in ganz außergewöhnlichen Umständen und unter Anwendung strengster Maßstäbe, ableiten.

Eine weitere, interessante Entwicklung ist die Frage der Völkerrechtssubjektivität von anderen Subjekten als den Staaten und internationalen Organisationen, wie nicht-staatlichen Akteure oder Individuen. Individuelle Völkerrechtssubjektivität, also die Frage des Individuums als Träger von Rechten und Pflichten im Völkerrecht, hat sich sehr wesentlich in Richtung Durchsetzung der Herrschaft des Rechts entwickelt. Individuen haben Rechte, das ist nicht ganz so neu. Individuen haben aber auch Pflichten. Bei Verletzung dieser Pflichten können sie unmittelbar zur Verantwortung gezogen werden. Ich glaube wir stimmen alle darin überein, dass die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofes und die Einrichtung von Sondergerichtshöfen ein ganz wesentlicher Fortschritt in Richtung Durchsetzung der Herrschaft des Rechts ist.

Es gibt jedoch auch Entwicklungen, die leider in die andere Richtung gehen. Die Aktivitäten von nichtstaatlichen Akteuren, insbesondere von Akteuren, die terroristische Verbrechen begehen, bereiten der internationalen Staatengemeinschaft große Sorgen. Das moderne Völkerrecht, aber auch die Staaten, sind mit dem Problem der organisierten internationalen terroristischen Aktivitäten noch nicht wirklich zu Rande gekommen. In den Köpfen der meisten ist noch immer der Krieg in Afghanistan die unmittelbare und direkte Konsequenz der Terroranschläge in New York bzw. in Washington vom 11. September 2001. Das heißt, wir versuchen unrichtigerweise mit den Mitteln des Völkerrechtes terroristische Akte zu beurteilen und daraus völkerrechtliche Konsequenzen zu ziehen. Das kann nicht funktionieren. Denn warum kommt das Völkerrecht im Zusammenhang mit dem Terrorismus überhaupt zum Tragen? Weil Staaten ihre völkerrechtliche Verantwortlichkeit verletzen, was in weiterer Folge zu Konsequenzen der Staatengemeinschaft führt, nicht aber weil es zu einem Anschlag gekommen ist. Ein Anschlag gegen ein Hochhaus oder ein Anschlag gegen eine Busstation ist zunächst einmal eine Frage der Polizei und eine Frage der Justiz des jeweiligen Staates. Gefragt ist natürlich internationale Kooperation, dazu gibt es zahlreiche Abkommen.

Die Grenzen der nationalen Kompetenz und der Zuständigkeit der internationalen Staatengemeinschaft, einschließlich des Sicherheitsrates, verschwimmt jedoch immer wieder, wenn es sich um großräumige, ja den ganzen Globus umspannende terroristische Aktionen handelt. Zwei Faktoren möchte ich hier erwähnen: Erstens, terroristische Organisationen finden Unterschlupf oder Zuflucht in Staaten, die entweder bewusst oder weil sie dazu nicht in der Lage sind, ihrer Pflicht zur internationalen Terrorismusbekämpfung nicht nachkommen. Und zweitens das Sonderproblem der Frage der fragile situations. Wir nennen es fragile Situationen und nicht so gern fragile Staaten, weil es auch innerhalb von Staaten fragile Situation geben kann, ohne dass dieser Staat selbst insgesamt schon als fragil anzusehen ist. Hier sind die klassischen Methoden des Völkerrechts machtlos. Wir müssen es jedoch als Problem erkennen und als Problem der Staatengemeinschaft in Angriff nehmen. Das ist sicherlich auch eine wesentliche Erkenntnis innerhalb der Europäischen Union. Denn nur gemeinsam können wir diese Fragen der fragilen Situationen lösen.

Meine sehr verehrten Damen von Herren !

Ein weiteres Element, das von ganz großer Bedeutung ist, gerade wenn wir über die Herrschaft des Rechts sprechen, ist die internationale Entwicklungszusammenarbeit. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit ist als Thema für das Völkerrecht und die internationalen Beziehungen lange etwas vernachlässigt worden. Dass die Fragen von Rechtsstaatlichkeit, von demokratischen Strukturen, von good governance, der Einhaltung der Menschenrechte auch in einem sehr engen Zusammenhang und in enger Wechselwirkung mit der Entwicklungszusammenarbeit stehen, wurde in den letzten Jahren evidenter denn je.

Gerade die Europäische Union, der mit Abstand größte Geber weltweit, hat sich mit dieser Frage in den letzten zwei bis drei Jahren besonders intensiv auseinandergesetzt. Es ist heute allgemein anerkannt, dass das Ziel der Entwicklungszusammenarbeit nicht nur Armutsbekämpfung sein kann, auch wenn es oberstes Ziel bleibt, sondern auch die wirtschaftliche Entwicklung insgesamt und die Entwicklung rechtsstaatlicher Strukturen und der Rechtstaatlichkeit im Auge haben muss. Denn nur so kann gewährleistet werden, dass die Mittel, die zur Verfügung gestellt werden, auch zweckmäßig eingesetzt werden. Daher ist das große Schlagwort heute auch in der Europäischen Union, aber auch darüber hinaus, Kohärenz. Es bedarf eines umfassenden politischen Ansatzes, der auch und insbesondere der Entwicklung rechtsstaatlicher Strukturen zu gebührendes Augenmerk zu schenken hat.

Ich glaube, wir sind hier schon auf einem sehr guten Weg. Wir dürfen uns von Rückschlägen oder von einem Mangel an Fortschritten nicht abhalten lassen, diesen Weg konsequent weiter zu gehen. Beim kürzlichen stattgefundenen Gipfeltreffen zwischen der Europäischen Union und Afrika stand das Thema einer umfassenden Partnerschaft zwischen den beiden Kontinenten, weg von der alten Geber-Empfänger-Mentalität hin zu einer gleichberechtigten Beziehung im Vordergrund, wobei auch die Frage einer umfassenden Kohärenz der verschiedenen Politikbereiche, wie Handelspolitik, Beschaffungswesen, Investitionen und nicht zuletzt eines politischen Dialogs zwischen gleichberechtigten Partnern, wesentliche Themen waren.

Meine Damen und Herren !

Ich komme langsam zum Schluss, darf aber zusammenfassend noch sagen, wo wir meiner Ansicht nach heute stehen und mit wie viel Zuversicht wir in die Zukunft blicken können.

Wir sind heute in einer komplexen internationalen Situation, die natürlich – und das will ich auch nicht behauptet haben wollen - weit davon entfernt ist, ideal zu sein. Es gibt eine Reihe von Entwicklungen, die Anlass zu Sorge geben, eine Reihe von Problemen, auf die wir heute - auch das müssen wir uns eingestehen - einfach keine Antworten haben. Es gibt aber auch, wie ich versucht habe aufzuzeigen, eine Reihe von Fortschritten. Diese Fortschritte, diese neuen Erkenntnisse und diese neue Realität müssen wir nützen. Letztlich bleiben natürlich in unserem globalen System immer noch die Staaten die Hauptverantwortlichen für die Einhaltung der Regeln in den internationalen Beziehungen. Herrschaft des Rechts heißt Verantwortlichkeit der Staaten. Die Staaten haben auch in ihren nationalen Rechtsordnungen dafür zu sorgen, dass die Normen des Völkerrechts eingehalten werden. Diese Verbindung zwischen völkerrechtlicher Verantwortlichkeit und nationaler Durchsetzung dieser Verantwortlichkeit zeigt sich heute deutlicher denn je.

Der Multilateralismus schreitet voran. Wir können natürlich bejammern und beklagen, dass manche Staaten, vor allem die großen und mächtigen, immer wieder unilateral vorgehen. Aber auch z.B. die Vereinigten Staaten sind in den letzten Jahren doch zur Erkenntnis gelangt, dass es ohne Multilateralismus auch nicht geht. Ich erinnere an das Beispiel Iran, wo letztlich sehr wohl auch die Vereinigten Staaten anerkannt haben, dass man nur gemeinsam mit anderen Staaten, auch allen ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats, etwas erreichen kann. Letztlich liegt das Heil des gesamten internationalen Systems im Multilateralismus. Davon bin ich überzeugt. Nicht umsonst war die Rede der Bundesministerin für europäische und internationale Angelegenheiten, Ursula Plassnik, vor der letzten Generalversammlung dem Thema "Bedeutung und Wiederbelebung des Multilateralismus" gewidmet.

Die Europäische Union ist ein gutes Beispiel dafür wie Multilateralismus auch in der Praxis funktioniert. Ich bin auch davon überzeugt, dass der neue Vertrag von Lissabon gerade im Bereich des Multilateralismus einen wesentlichen Fortschritt und eine wesentliche Verbesserung bringen wird. Die Europäische Union ist und wird auch in Zukunft Vorreiter des Multilateralismus sein und auch für die Herrschaft des Rechts eintreten. Wir haben diese Frage von Anbeginn an auch in den Mittelpunkt unserer Bemühungen um einen nicht-ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gestellt. Die Resonanz darauf - im Übrigen auch unter den großen Staaten - beweist uns, dass wir hier ein Thema ansprechen, dass alle berührt.

Alles in allem bin ich zuversichtlich, dass wir uns in eine richtige Richtung bewegen. Mit Rückschlägen, mit Problemen, die wir noch nicht gelöst haben, mit neuen Problemen, die auftauchen werden, müssen wir rechnen. Wir dürfen aber nicht verzagen. Wir müssen diesen Weg unbeirrt weiter gehen. Es ist der richtige Weg. Es ist die richtige Richtung.

Lieber Kurt !

Im Namen unserer Außenministerin Ursula Plassnik, die wirklich sehr stolz darauf ist, dass sie auch einmal im Völkerrechtsbüro tätig war und in meinem eigenen Namen alles Gute. Wir freuen uns immer, wenn Du uns inspirierst und uns an Deinem enormen Erfahrungsschatz Anteil haben lässt. Du warst für mich immer ein großes Vorbild und wirst es auch bleiben! Alles Gute.