Ferrero-Waldner: "Neue Impulse für die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Konventsergebnis und Regierungskonferenz"

04.12.2003

Rede von Dr. Benita Ferrero-Waldner
Bundesministerin für auswärtige Angelegenheiten
anlässlich des 7. Sicherheitspolitischen Europaforums
des Österreichischen Instituts für Europäische Sicherheitspolitik

Wien, 4. Dezember 2003

Sehr geehrte Damen und Herren !

Es freut mich ganz besonders, dass ich auch heuer wieder Gelegenheit habe, beim Sicherheitspolitischen Europaforum des Österreichischen Instituts für Europäische Sicherheitspolitik den Eröffnungsvortrag zu halten. Das Institut und das von ihm mittlerweile zum 7. Mal veranstaltete Sicherheitspolitische Europaforum leisten einen wertvollen und nicht mehr weg zu denkenden Beitrag zur Diskussion sicherheitspolitischer Themen im Kontext der europäischen Integration in Österreich. Mein besonderer Dank gilt dem Vorstandsvorsitzenden des Instituts, Bot. Dr. Erich Hochleitner, der das Entwicklungspotential der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) viel früher als andere erkannt hat und so durch lange Zeit ein "einsamer Rufer in der Wüste" gewesen ist.

Zunächst möchte ich kurz aufzeigen, wo die ESVP derzeit steht und welche Bedeutung der Weiterentwicklung der Kapazitäten für eine glaubwürdige ESVP zukommt. Dann möchte ich kurz auf den Verfassungsvertrag der EU und seine möglichen Auswirkungen auf die ESVP zu sprechen kommen. Abschließend werde ich kurz auf die Europäische Sicherheitsstrategie eingehen, die eine Art Handlungsanleitung für den Einsatz der Mittel der ESVP darstellt.

Die ersten Operationen als Erfolg der ESVP

• Im abgelaufenen Jahr hat die Union den Beweis angetreten, dass ihr im Rahmen der ESVP ein Instrumentarium zur Verfügung steht, durch den Einsatz ziviler und militärischer Krisenmanagementkapazitäten die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik umzusetzen. Geographisch liegt dabei das Schwergewicht auf dem Balkan.
• Seit 1. Jänner d.J. läuft der erste Krisenmanagementeinsatz der Union im Rahmen der ESVP, die EU-Polizeimission in Bosnien und Herzegowina (EUPM). Eine enge Zusammenarbeit mit der UNO hat dabei eine reibungslose Ablöse der bis dahin UNO-geführten Polizeimission (IPTF) durch die Union ermöglicht.
• Die erste militärische Operation der Union, Concordia in Mazedonien, geht in wenigen Tagen erfolgreich zu Ende. Ausschlaggebend für das Gelingen von Concordia war sicherlich, dass die EU auf NATO-Mittel und Fähigkeiten zurückgreifen konnte. Es ist uns dabei gemeinsam mit unseren finnischen und schwedischen Freunden gelungen, eine adäquate Einbindung unserer Offiziere in die Planungs- und Kommandostrukturen der NATO sicherzustellen. Wir haben damit einen Präzedenzfall praktisch durchgespielt, der - unbeschadet dogmatischer Debatten - eine positive Entwicklung der strategischen Partnerschaft EU - NATO im Bereich des Krisenmanagements, insbesondere im Hinblick auf die mögliche Übernahme der NATO-geführten SFOR in Bosnien und Herzegowina durch die EU, erwarten lässt.
• Nach der Stabilisierung der Sicherheitssituation in Mazedonien kann die Union nunmehr das Schwergewicht auf die Unterstützung Skopjes beim Aufbau eines leistungsfähigen und rechtsstaatlichen Polizeiapparates verlagern - genau das soll die Aufgabe der EU-Polizeimission Proxima in Mazedonien sein.
• Dass sich die EU aber auch ihrer überregionalen Verantwortung bewusst ist, belegt der EU-Militäreinsatz Artemis in der Demokratischen Republik Kongo diesen Sommer, der eine Stabilisierung der Sicherheitslage in der Provinz Bunia bis zum Eintreffen verstärkter UNO-Truppen ermöglicht hat. Artemis war der erste autonome Militäreinsatz der EU, wobei unter der Führung Frankreichs u.a. schwedische Spezialkräfte und österreichische Verbindungsoffiziere im Einsatz waren. Bemerkenswert an Artemis ist nicht nur, dass die Union damit ihren ersten – noch dazu sehr anspruchsvollen – Militäreinsatz in Afrika durchgeführt hat, sondern auch dass es uns gelungen ist, äußerst kurzfristig auf ein entsprechendes Ersuchen des UNO-Generalsekretärs zu antworten.
• Ich begrüße es, dass sich Österreich an allen bisherigen ESVP-Operationen beteiligt bzw. beteiligt hat. Vor dem Hintergrund der möglichen Übernahme von SFOR durch die EU fasst Österreich überdies eine Aufstockung seines SFOR-Kontingents auf bis zu 100 Angehörige des Bundesheeres ins Auge. Wir bemühen uns auch, im Hinblick auf eine gemeinsame Teilnahme an ESVP-Operationen die Zusammenarbeit mit unseren mitteleuropäischen Partnern in diesem Bereich (CENCOOP) zu vertiefen.
• Ich begrüße es sehr, dass sich die Bundesheerreformkomission unter Leitung von Altbürgermeister Dr. Zilk dazu entschlossen hat, sich in prioritärer Weise mit jenen Herausforderungen zu befassen, welche sich für das österreichische Bundesheer im Rahmen der ESVP stellen. Und ich hoffe sehr, dass uns die Arbeiten dieser Kommission ein klares Bild darüber liefern, wie Österreich den – von der Kommission zu Recht bereits eingeforderten – und ich zitiere wörtlich aus dem Positionspapier der Reformkommission "angemessenen Beitrag auf dem Weg zu einer gemeinsamen Verteidigung der Europäischen Union" leisten kann.

Die Weiterentwicklung von zivilen und militärischen Kapazitäten als Herausforderung für die ESVP

• Der komparative Vorteil der Union besteht sicherlich darin, im umfassenden Sinn Krisenmanagement betrieben und in allen Bereichen Mittel einbringen zu können. Denken Sie nur an die Instrumente, die der Union im Rahmen der 1. Säule zur Verfügung stehen, von technischer Hilfe bis zur Entwicklungszusammenarbeit. Und auch im Bereich der ESVP stehen uns zivile und militärische Kapazitäten zur Verfügung, um der jeweiligen Situation vor Ort angemessen reagieren bzw. integrierte Einsätze durchführen zu können. Es gilt unsere Möglichkeiten in diesem Bereich und die außenpolitische Glaubwürdigkeit der Union durch die Weiterentwicklung unserer Kapazitäten zu stärken.
• Österreich hat sich ebenso wie Schweden und Finnland stets dafür eingesetzt, dass parallel zu den militärischen Strukturen auch die zivilen Krisenmanagementkapazitäten der ESVP ausgebaut werden müssen. Bisher ist es darum gegangen, Kapazitäten in den Schwerpunktbereichen Polizei, Rechtsstaatlichkeit, Zivilverwaltung und Zivilschutz bereitzustellen und einen Rahmen für die kohärente Zusammenarbeit zwischen dem zivilen und militärischen Bereich sicherzustellen. Zukünftig wird es darum gehen, die zivilen Planungsstrukturen der EU – wobei Duplizierungen zu vermeiden und die Prinzipien der Effizienz zu wahren sind – zu stärken und falls erforderlich neue Kapazitäten und Instrumente zu entwickeln.
• Im Bereich der Entwicklung militärischer Kapazitäten ist es uns im letzten Semester gelungen wesentliche Weichenstellungen vorzunehmen. Der Rat Allgemeine Angelegenheiten/ Außenbeziehungen hat bei seiner letzten Sitzung im November unter Einbindung der Verteidigungsminister ein Grundlagenpapier beschlossen, das die Parameter für die Schaffung einer Europäischen Agentur für militärische Fähigkeiten, Rüstung und Forschung festhält. Darüber hinaus wurde die Einsetzung eines Teams vereinbart, das unter Verantwortung von HV/GS Solana die Schaffung der Agentur vorantreiben und die Entscheidungen der entsprechenden Ratsgremien über die finanziellen, rechtlichen und administrativen Modalitäten der Agentur vorbereiten soll.
• Ich bin der Ansicht, dass die Hauptverantwortung der Verteidigungsminister im Rahmen des bestehenden institutionellen Gefüges für Fragen der Agentur deren Effektivität sicherstellen sollte. Sie werden im Rahmen der 2. Session zu einer vertieften Diskussion der Thematik Gelegenheit haben.

Der Verfassungsvertrag als Impuls für die ESVP

• Der Verfassungsentwurf enthält auch für den Bereich der ESVP wichtige Bestimmungen.
• Unbestritten ist die Adaptierung der Petersberg-Aufgaben, die sogenannte Solidaritätsklausel sowie die Bestimmungen zur Rüstungsagentur. Die Petersberg-Aufgaben, die bisher humanitäre Einsätze sowie Missionen zur Friedenserhaltung bzw. Friedensschaffung vorsahen, werden nach Inkrafttreten des Verfassungsvertrags um folgende Bereiche erweitert werden:
  Abrüstungsmaßnahmen, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung, Konfliktverhütung, Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten sowie Missionen zur Bekämpfung des Terrorismus. Die Solidaritätsklausel sieht vor, dass ein Mitgliedstaat, der von einem Terroranschlag oder einer Katastrophe betroffen ist, Hilfe der anderen Mitgliedstaaten anfordern kann. Wie Sie aus meinen Ausführungen weiter oben sehen konnten, machen wir uns bereits jetzt daran, eine Rüstungsagentur einzurichten.
• Seit dem Konklave der Außenminister in Neapel konzentriert sich die Diskussion allerdings im Bereich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf zwei neue Vorschläge des italienischen Vorsitzes zur "engeren Zusammenarbeit auf dem Gebiet der wechselseitigen Verteidigung" und zur sogenannten "strukturierten Zusammenarbeit".
• Diese Texte beruhen auf einem britisch-französisch-deutschen Kompromiss, der uns von der Präsidentschaft aber erst am Ende des Konklaves übermittelt wurde und daher noch nicht im Kreise aller Mitgliedstaaten beraten werden konnte. Ich kann nicht verhehlen, dass mich diese Vorgangsweise nicht befriedigt. Es wäre besser gewesen, wenn uns der neue Vorschlag so rechtzeitig zur Verfügung gestanden wäre, dass man über ihn in Neapel bereits diskutieren und verhandeln hätte können.
• Bei der "engeren Zusammenarbeit" sieht der nunmehrige, wie gesagt noch nicht im Kreise aller Mitgliedstaaten verhandelte, vorliegende italienische Vorschlag vor, dass die EU-Staaten einem EU-Mitglied, welches auf seinem Territorium Gegenstand einer Aggression ist, "im Einklang mit Art. 51 der UN-Charter mit allen in ihrer Macht stehenden Mitteln Hilfe und Unterstützung schulden".

Gemeinsame EU-Verteidigungsstrukturen sollen zu diesem Zwecke nach dem vorliegenden Text aber nicht geschaffen werden. Anders als frühere Texte enthält der vorliegende auch keinen klaren Hinweis auf militärische Mittel.

Durch die – vom italienischen Vorsitz vorgeschlagene – Verfassungsbestimmung würde die EU auch nicht zu einem Militärbündnis mit integrierten Verteidigungsstrukturen, wie es die NATO ist; wohl aber würden die EU-Staaten einander eine auf Art. 51 der UNO-Charter abgestützte Beistandszusage geben – die Zusage, den Partnern im Falle einer Aggression auf deren eigenem Territorium zu Hilfe zu kommen.

Zu dieser Formulierung gibt es inzwischen alternative Vorschläge. Von Finnland, wo die innenpolitische Diskussion der unseren nicht unähnlich ist, kommt der Vorschlag, anstelle einer Beistandspflicht davon zu sprechen, dass ein EU-Staat, der angegriffen wird, das Recht hat, Beistand durch die anderen EU-Staaten zu verlangen. Angesichts der geltenden Verfassungslage haben wir die Absicht diesen Vorschlag zu unterstützen. Ich werde heute gemeinsam mit meinen finnischen und schwedischen Kollegen in diesem Sinne an den italienischen Ratsvorsitzenden schreiben.

Ich hoffe jedenfalls, dass wir im Zuge dieser Diskussion zu Lösungen kommen, die sich in Europa – und auch in Österreich selbst – auf jenen breiten Konsens abstützen können, der in einer so sensiblen Frage nicht nur rechtlich, sondern auch politisch unverzichtbar ist.

Ich hoffe, dass wir uns letztlich gemeinsam zu einer Formulierung bekennen können, aus der hervorgeht, dass die EU-Staaten einander in zunehmendem Masse solidarisch zur Seite zu stehen.

• Noch ein Wort zur "strukturierten Zusammenarbeit": Diese spezielle Form der Zusammenarbeit soll in Zukunft jenen EU-Staaten offen stehen, die in Bezug auf militärische Fähigkeiten anspruchsvollere Kriterien erfüllen wollen und diesbezüglich im Hinblick auf Missionen mit höchsten Anforderungen untereinander festere Verpflichtungen eingegangen sind. Wie sich aus den neuen Vorschlägen des italienischen EU-Vorsitzes ergibt, sollen sich Staaten, die sich an dieser Kooperation beteiligen wollen, insbesondere verpflichten, bis 2007 schnell verfügbare und schnell verlegbare Eingreifkräfte für anspruchsvolle Petersberg-Missionen bereit zu stellen.

Uns war in dieser Debatte bisher vor allem eines wichtig: dass eine derartige Kooperation, an der nur ein Teil der EU-Staaten mitwirkt, kein "closed shop" ist, sondern inklusiv, offen und transparent gestaltet wird. In diesem Punkt bringt der italienische Text gegenüber früheren Entwürfen aus unserer Sicht, aber auch nach Auffassung vergleichbarer EU-Partner Fortschritte. Weitere Verhandlungen werden aber noch nötig sein.

Festzuhalten ist, dass es in diesem Stadium der Verhandlungen nur darum geht, ob der Verfassungsvertrag die grundsätzliche Möglichkeit für eine solche Zusammenarbeit eröffnen sowie deren allfällige Kriterien definieren soll.

Die Entscheidung, die "strukturierte Zusammenarbeit" wirklich in die Tat umzusetzen, soll der Rat der EU erst nach Inkrafttreten der Verfassung auf der Grundlage eines Avis des künftigen Europäischen Außenministers mit qualifizierter Mehrheit treffen – und erst dann werden auch wir vor der Entscheidung stehen, ob sich Österreich ab Beginn oder zu einem späteren Zeitpunkt gegebenenfalls selbst an einer solchen Kooperation beteiligen will.

In diesem Zusammenhang halte ich es im übrigen für sehr positiv, dass sich die – von Altbürgermeister Zilk geleitete – Reformkommission schon jetzt mit der Frage befasst, wie sich das Österreichische Bundesheer bestmöglich auf die künftigen Herausforderungen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorbereiten kann.

Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin als Rahmen für die ESVP

• Beim Europäischen Rat in Thessaloniki im Juni dieses Jahres hat der Hohe Vertreter für die GASP, Javier Solana, einen ersten Entwurf der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS), vorgestellt. Dieser hat bei den Mitgliedsstaaten überwiegend positive Aufnahme gefunden und soll beim ER Brüssel im Dezember verabschiedet werden.
• Seit Thessaloniki wurden in Diskussionen der Außenminister, auf Beamtenebene sowie drei Workshops in Rom, Paris und Stockholm Änderungsvorschläge vorgebracht und in einem beim RAA am 17. November verteilten Text eingearbeitet.
• Weiters wurden die wichtigsten Partner, USA, NATO und RF, mit der ESS vertraut gemacht.
• Der überarbeitete Entwurf wurde am 26. November durch die Politischen Direktoren mit Solana diskutiert. Er soll beim nächsten Rat Allgemeine Angelegenheiten/Außenbeziehungen behandelt und schließlich beim Europäschen Rat im Dezember verabschiedet werden.
• Aus österreichischer Sicht waren die Diskussionen der letzten Monate um die Formulierung der Sicherheitsstrategie von beeindruckendem Erfolg gekennzeichnet:
  Österreich hat in der Diskussion seit Thessaloniki auf die Bedeutung des Internationalen Rechts für Weltfrieden und Sicherheit hingewiesen. Zum Internationalen Recht zählt zweifellos die Charter der Vereinten Nationen, die das Gewaltmonopol des Sicherheitsrates festlegt.
• Wir haben uns gegen teilweise starken Widerstand dafür eingesetzt, dass dieses Gewaltmonopol im endgültigen Text entsprechend berücksichtigt wird. Die jüngste Textstufe enthält einen klaren Hinweis auf die "primäre Verantwortung des UN-Sicherheitsrates für die Erhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit".
• Aufsehen hatte das Wort "pre-emptive engagement" im ersten Entwurf erregt. Ich habe - wie verschiedene meiner Amtskollegen - wiederholt darauf hingewiesen, dass dieser Begriff für die Öffentlichkeit missverständlich ist. Im neuen Entwurf vom November findet sich nun dieser Begriff nicht mehr, an Stelle von "pre-emptive" heißt es jetzt "preventive engagement". Österreich hat sich erfolgreich dafür eingesetzt, dass die Verwendung dieses Begriffes so erfolgt, dass kein möglicherweise missverständlicher Zusammenhang mit der im Text ebenfalls geforderten "early, rapid and when necessary, robust intervention" hergestellt wird.
• Außerdem hält der Text hinsichtlich der Kooperation mit der UN in diesem Zusammenhang fest, dass die EU die Vereinten Nationen bei Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit unterstützen soll.
  (Im Text heißt es jetzt: "The EU should support the United Nations as it responds to threats to international peace and security. The EU is committed to reinforcing its co-operation with the UN to assist countries emerging from conflicts, and to enhancing its support for the UN in short term crisis management situations").
• Die ESS weist deutlich auf die Bedrohung durch Massenvernichtungswaffen hin. Für Österreich war es hier von Bedeutung, dass mit klaren Formulierungen auf die Internationalen Abkommen zur Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen hingewiesen wird.
• Derartige Hinweise sind in den Text eingeflossen, der ER Brüssel soll im Dezember zudem - im Zusammenhang mit der Sicherheitsstrategie - eine Strategie im Bereich Massenvernichtungswaffen beschließen.
• Weiters scheint es mir von großer Bedeutung, dass gerade in einem Text wie der ESS auch auf den Themenkreis Demokratie, Menschen- und Freiheitsrechte eingegangen wird. Wir haben dazu mehrere Ergänzungsvorschläge gemacht, die im neuen Entwurf berücksichtigt sind.
• Wir haben uns schließlich auch für die Erwähnung der "Frozen Conflicts", vor allem im Südkaukasus und für die Aufnahme einen Hinweis auf die strategische Partnerschaft mit Russland eingesetzt. Beide Anliegen sind im Entwurf in der vorliegenden Form berücksichtigt.
• Insgesamt können wir daher feststellen, dass Österreich bei der Formulierung der ESS wichtige Akzente im Sinn des spezifisch österreichischen Sicherheitsverständnisses setzen konnte. Dass diese Aspekte im Text entsprechend berücksichtigt bleiben – dafür werde ich mich in den kommenden Tagen noch einsetzen.